李步云：宪政的科学内涵及其意义 - 宁夏回族自治区区委党校

在改革开放以后，李老师一直非常活跃。1978年在人民日报上发表了《坚持公民在法律面前一律平等》一文，是改革开放时第一篇具有重大影响的法学文章。1979年发表了依法治国以及关于人权方面的两篇论文，产生了广泛的影响，可以说是我国最早论述法治的一位富有影响的法学家。1980年到1981年，他去中央书记处工作，当时正好起草82宪法，他亲历了82宪法制定的整个过程。纵观李老师的治学经历，可以用著述等身四个字来概括：他独著、合著、编著有30本著作，在《中国法学》、《中国社会科学》和《法学研究》三大期刊上发表了30篇论文，成就辉煌。在《人民日报》、《光明日报》上也发表了多篇论文，对中国的法治进程了产生了重大影响。今天非常有幸请他来讲宪政问题，因为今年也是82宪法颁布30周年。虽然宪法颁布了30周年，但宪政的实际状况却并不令人乐观，因而非常希望听到一位82宪法亲历者对它的看法。

李步云：各位老师和同学晚上好！非常感谢张千帆教授和他的同事今天给我这么一个机会，第四次回到我的母校来做演讲，和在座各位进行一次学术交流。我于1957年进入北大，当时是5年制，是全国唯一的一所法学院，1962年毕业。后来继续留在学校当研究生，导师是法学泰斗张友渔，1962年是唯一的一次社科院的著名学者在北京大学招研究生，由中央发聘书，当时没有学位，1965年毕业。毕业以后我留在学校工作了两年，后来随着导师张友渔和社科院的所长到法学研究所工作，到今天已经45年了。这一生里，我的青春除了在朝鲜战场上度过，就是北大了。我现在正在撰写回忆录，书名叫《我的法治梦》，其中有两章半涉及到北大。题目是《沐浴在燕园的阳光里》，是我的大学生活；《在法学泰斗的指引下》，是我研究生的生活。我在斋堂半工半读，在公社当公社工作队长搞四清也是在北大，这些都给我留下了非常美好的印象。如果说我这一生还有一点什么成就的话，我首先归功于北大，归功于北大的传统，就是民主、科学。民主就是要政治上开明，科学就是让思想上严谨。而且北大给了我很大的荣誉，我的第一份荣誉就是北大给我的，因为1962年新华社《人民日报》报道北京大学1962年毕业生都很优秀，举的例子就是我。当时我的硕士论文引起了法学界一个大的振动，《北京日报》专门采访我一个星期做一个长篇报道，这是北大给我的第一份荣誉。因此我的成长与北大分不开。

张千帆教授跟我商量说，宪政概念涉及到一系列重大的理论问题和制度改革的设计问题。我想来想去，还是讲一个最基础性的问题：宪政的概念和它的意义。为什么我选这样一个题目而不是选择宪政领域某一个重大理论问题研究？原因在于直到现在有关部门仍没有承认“宪政”这个概念的科学性与重大意义。前年我和张文显教授相约，以湖南大学和吉林大学理论中心的名义共同举办一个宪政研讨会（在长沙），为了想把宪政的概念进一步在全国范围内澄清一些困难的认识，特别是想影响一下中央的态度，特意请了《人民日报》、《光明日报》理论部的负责人参与会议，很遗憾，会后他们说“宪政”这两个字不能报道。究竟是什么原因会引起中央有关部门这样一种态度？多数部门并没有禁止，比如2002年提出50个创新基地，其中就有社会主义宪政，《国家社科指南》曾也提出过社会主义宪政概念。我猜想很可能是受到两位教授的影响。中国社科院政治研究所前所长王一程和中国政法大学陈红太教授合写了一篇文章《关于不可采用宪政提法的意见和理由》，在中国社会科学院《理论研究动态》2004年第11期发表，后来这个文章在网上广为流传。中国社科院的《理论研究动态》（是一个内部刊物）经常引起中央领导的关注。所以我想可能和这个简报有关。尽管国内学者对宪政概念持否定态度的人寥寥可数，但由于王一程教授的地位和他影响了一些领导人的看法，所以有关部门不允许在党报和最关键的报纸上使用这个词。因此我今天着重谈一谈就近这两位教授提出的反对使用宪政概念的观点，因为这不科学。

关于宪政的概念国内和国外都有不同的定义，我更认为这些定义大致有一个框框。但每个定义我认为有两个不足：一是过于抽象，二是过于窄。比较典型的宪政是公民权利的保障。在国内，据我所知，“宪政”这个词引起了学术界的广泛关注始于1991年。有三次会议起了重要推动作用。一次是1990年人民大学召开的一个宪法研讨会，在那个会我有参与。曾提出宪政三要素：民主、法治、人权。第二次是1991和1992年以我为首，张文显等人参加的一个课题组，召开了“比较宪法学和宪法比较研究”两次国际研讨会。在这个会上就宪政问题做了广泛的探讨，我也发表了一篇文章《宪政与中国》，也是提出三个要素：民主、法治、人权。1992年我在美国哥伦比亚大学参加由路易斯·亨金等三个著名学者主持的一个学术研讨会上，这篇《宪政与中国》论文就是那次会议上我基本观点的总结。一共34条，34个观点，当时也是提三个要素。我个人在近年又写了文章，增加了一个要素，所谓政治文明要两个字概括就是宪政，要六个字推演就是民主、法治、人权，或者四个要素就是16个字：人民民主、依法治国、人权保障、宪法至上。这四个要素的由来是考虑到一部好的宪法必须体现三大现代原则：民主、法治、人权。这样一部宪法必须得到最严格的遵守，有至高无上的权威，不是一纸空文，这样才是宪政。这和最近几年胡锦涛同志在多次场合提到“依法治国，重要是在依宪治国”，中共中央国务院办公厅专门发了一个文件要贯彻宪法提出的口号是“依法治国，根本问题是依宪治国”。我个人认为作为中央领导机关和领导人有这样一种认识是观念上的进步，和我在此之前写的文章《依法治国重在依宪治国》的观点一致。考虑到宪政的实质内容是民主、法治、人权，而形式内容是宪法要有权威，这两个方面加起来，我认为这就是宪政。这么一个概念和目前国内国外所有概念比较起来，更加概括，能够涵盖国内国外有关宪政具体内容。记得1992年在哥伦比亚大学路易斯·亨金提了一个“宪政十三要素”，其中包括民主选举、军队国家化、权力制约、权利保障等，但我个人认为所有这些都可以用民主、法治、人权归纳起来。这三个是最上位概念。这是我个人观点。

最近开了几次宪政社会主义的研讨会，很遗憾，因为我工作忙，没有参加。我认为这是一种进步的积极举措，宪政社会主义概念究竟能不能推演出科学，能否站住，是否全面，这可以探讨，但它把宪政纳入社会主义我是赞同的。既然要谈整个制度社会主义，当然要搞清楚什么是社会主义。我最近在一系列演讲中包括在重庆的演讲，我大胆提出我自己的归纳，我说社会主义是一个什么样的社会？是一个人人自由、人人平等、人人富裕、人人享有宪政文明的社会。邓小平关于社会主义有一个广为流传的定义，三条：解放和发展生产力，公有制为主体，最后实现共同富裕。他说得也对，但我认为还不是太好，因为解放和发展生产力，公有制为主体都不是目的，而是手段。就主体来说，如果公有制为主体这种经济模式达不到比西方那种经济模式更快的发展生产力，并且国家没有强大的力量来保障在市场经济条件之下实现共同富裕，那么公有制为主体就没有任何意义。我曾说过公有制不能当饭吃，人活着要吃饭穿衣。因此我大量引证马克思著作，比如马克思在《资本论》和其它著作中多次讲过我们的理想社会最简明的一个表述就是要实现人类自由而全面发展的社会。恩格斯在世时有一个报社编辑曾问他能否用一句话来概括你们要的社会主义究竟是什么？恩格斯说，“我愿意用《共产党宣言》的一句话来回答你，我们的理想社会是一个个人自由的一个共同体”。个人自由、人人自由，大家都自由。从马克思到改革开放前夕，社会主义实践里，我们的制度设计有错误。政治上、经济上权力过分集中造成自由太少，平等不足，造成了吃大锅饭的状况。改革开放以来，我们取得了世界经济发展的奇迹，在政治文化、社会各个领域也取得了举世公认的成就，我们可以把所有的政策归结为两个字：松绑。扩大地方、企业事业单位、国家机关、劳动者个体自由度等，充分调动方方面面的积极性、主动性和创造性来创造更多物质财富和精神财富。我们过去害怕提自由，把自由说成自由主义，说自由主义是不好的东西，这种观念是完全错的。首先强调是人人自由、平等是《共产党宣言》的一句话，是共产主义的一个论据，共产主义之所以造反是因为社会太不平等。为什么那么多人都处于基本贫困地位，要实现社会平等，所以是共产主义的一个论据。马克思多次讲能够做到各尽所能，各取所需就能共同富裕了，而且要人人享有宪政文明。我的理解这就是民主，在一万年以后，不管变成什么样子，所有老百姓都应当是国家的主人。应当是依照规则、依照法律或者未来的规则来治理国家与社会。不能是个人说了算，公民的各种权利都能得到最彻底的保障，未来社会怎么变，应当享有每个社会层面的三条文明生活。上面我就把宪政引入社会主义概念说了一下，我的文章和演讲公开表明了我的态度。

我们讲宪政，首先要在概念上有一个定位，要说服中央领导人不要怕，用不着怕，而只有高举宪政旗帜执政党才能保持自己的地位，民族才能伟大复兴。我最近在重庆的领导班子里讲过一次课：中华民族要伟大复兴，执政党地位要巩固做到12字就可以。做不到就不行：促发展、保民生，这两条我有信心，未来二、三十年保持GDP7.5%的速度，处于全世界领先地位可以做到。如果按照现在的指导思想继续搞下去，我们的民生或者基尼系数达到0.3%以下，未来二、三十年也是可以的。第三是反腐败，这比较麻烦，这一条影响着党的形象和地位问题，也影响我们国家繁荣和百姓安康的问题。尽管现在领导层已经意识到这涉及到党生死存亡，但解决这个问题非常之难。第四行宪政。反腐败最根本的问题是制度问题，如果不搞宪政，腐败的问题就不能从制度上根本解决，民主法治人权做得不好，腐败是难以解决的，所以归根到底要落实到宪政。而这一点我正担心，因为“宪政”这个词有些人都害怕，这导致我们举步维艰。民主法治人权30年来尽管有很大进步，但每进一步都要费很大的功夫。无数学者、无数广大人民群众在推动它，当然党内也有开明的政治家也在推动它一步一步走过来，但我们的路还很长，要达到理想的宪政状态大概还得30年。

下面我说说王一程、陈红太两位教授提出什么样的观点反对宪政：第一，他们认为“我国部分学者认为‘宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治状态或政治过程。’这一类概念明显受英美宪政理念和模式的影响，没有区分马克思主义与自由主义、社会主义政治与资本主义政治的本质差别，没有揭示宪政的阶级实质。我国部分学者讲宪政，以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保证人权为目的的政治状态和政治过程，这一类概念明显受到了英美宪政理念和模式的影响，没有区分马克思主义和自由主义、社会主义政治与资本主义政治的根本区别”。这是陈教授讲的。因为当代中国对宪政概念理解，绝大多数人对宪政概念的理解同执政党领导人和理论家历来的看法是一致的，他们对政治体制改革的建议都没有超出体制允许的范围，他们想着民主、法治、人权都是坚持中国特色主义性质，主张全搬照搬西方政治体制模式的学者，属于极少数，以其中极个别人的激进观点作为理由，要确解中国学者绝大多数人对宪政的理解，这是不符合事实的，思想方法也是不正确的，因为民主法治人权等抽象概念是全人类共同创造的文明成果，并非西方的专利。我们讲民主、法治、人权有其自己的理论内涵和制度设计，西方和我们不是完全相同的，所以不能说宪政就照搬了西方，这个逻辑是说不通的。因为我们党十七大说人民民主是社会主义的生命，依法治国保障人权写进了宪法，讲的也是民主、法治、人权。上了宪法，上了党的纲领性文件有什么错？继承西方了吗？显然说不通。

第二，两位教授提出“毛泽东等老一代无产阶级革命家在抗日战争时期讲宪政，是有特定历史背景的。抗日战争时期属于新民主主义革命阶段。宪政是民主主义革命追求的目标。当时，我党和毛泽东同志讲宪政，主要是与国民党搞假宪政进行斗争”。大家知道，党内的新民主主义革命和旧民主主义革命有本质区别，是属于社会主义的范畴，是社会主义的准备阶段。因此新民主主义上升成宪政，因为毛泽东在延安宪政促进会上发表了《新民主主义的宪政》的著名讲话。在新民主主义革命时期可以讲，在社会主义国家不可以讲，这是什么逻辑？过去喊得这么高，现在不讲了，这是什么意思？所以这一条的理由也站不住。

第三，两位教授说“中国政治体制存在的主要问题，不是解决如何限制政府权力、保障公民权利的问题，而是邓小平所说的“民主的制度化和法律化”的问题”。广大国内外学者有一个共识：宪政、民主、法治概念核心的问题就是限制政府权力，保障公民权利，没有这个限制权力，没有这个人权保障，不存在现在的宪法，这已经成为广泛的共识。而且党内已经认识到这一条，十七大报告通篇讲自由权利，不要权力腐败，这非常之多，非常之强烈，怎么不是宪政的重要内容？还有人权保障写进宪法，如此等等。所以说邓小平的民主制度化、法制化是法治的一个重要内容，但非全部。我们说民主法制化和法制民主化是民主和法治这两个概念衔接交叉的一个连接点，是把民主和法治链接起来相互渗透和作用的一个最基本表现。所以，我们讲自由权利、保障权利涉及到人权和民主，民主里关系到自由权利，保障公民权利就是人权。再加上民主法制化和法制民主化不矛盾，从不同角度来这个问题赋予不同的意义，这些问题都是常识性问题，而他把这两个割裂开，说这不是政治理论改革的观点，这个说法是不对的。

第五，“我们是社会主义国家。在我国，国家与社会、政府与公民不是对立的。社会主义市场经济不必然形成国家与社会分离的社会结构”。还说“个人权利与自由神圣不容侵犯，这些在西方被奉为圭臬的自由主义信条，不符合中国国情”。这两句话不科学甚至走样了，为什么？国家和社会、政府和人民不是必然对抗的。但两者之间始终存在矛盾，有可能激化矛盾，官民关系或者国家管理的民意和社会自治的民意发生冲突，这是客观存在的，不一定对抗，但很可能有对抗。怎么解决？靠市场，市场经济要靠宪政，靠民主法治人权来解决这个问题，没有其它办法。而市场经济必然带来的一个后果是小政府大社会。现在有人说“强政府，大社会”，但所谓的大社会和公民社会是市场经济必然带来的后果。公民社会的形成对宪政起到社会基础的作用。所以说个人权利和自由神圣不可侵犯。这是不是资本主义原则，社会主义也需要讲。个人权利和自由不能随便侵犯了。神圣是对的，就应该是神圣的，就是不能破坏的。这不是资本主义的专利，如果是社会主义应该更加神圣，这才对。所以这个说法很不妥当。

第六，两位教授说，“宪政问题的提出和讨论不是一个纯学术的问题，这里面必须警惕的国际背景和政治企图。西方敌对势力和海内外自由化分子无不力主宪政。他们把宪政看作是最有可能改变中国政治制度的突破口”。这是少数老左对主张改革的人惯用的一个大帽子，动不动就说敌对势力，说西化，但这是没有根据的。他举了一些例子，“我不主张全盘私有化”，这我是同意的。“市场绝对自由”，我觉得不准确，这些概念可以探讨。但有一句话又滑边了，“主张司法权力，权力制衡，有限政府，实质是要改变人民代表会的政体”。谁说要改变人民代表大会制度了？只是制度设计没有到位，没有哪一个人说我们的制度根本不好。我在1996年提出了人大制度12个改革意见，后来大致采纳。但没有根本否定这个制度本身。所以司法独立有什么错？解放区宪法性文件就是司法独立，82宪法起草，叶剑英委员长代为党中央主持会议的第一次报告是我起草的，那一次明确写了司法独立、民主立法应成为82宪法的两项基本原则。四人帮审判以后，中央叫我起草一篇文章以代表中央说话，后来发表在《人民日报》1981年11月21日，题目是《民主法治里程碑——评审判林彪、江青反革命集团》，我们当时总结了5条经验：司法民主、司法独立、实事求是、人道主义、法律平等，这次审判体现了这五项原则。同时，把“依法治国”第一次写进中央文件。这次审判标志着我们国家已经走上了依法治国的道路，《人民日报》以特约评论员的名义发表的，是中央很多领导看过发表的。为什么司法独立就不能讲了？现在司法独立存在的问题最大，这个问题是宪政的要害问题。某个领导，政法委开会统一思想，这是违宪的。因为宪法明确规定：审判权是人民法院行使的，能说人民法院之上还有一个个人？某一个机关可以恣意地定一个罪，这不是违宪吗？赵作海案、佘祥林案都是政法委统一思想的结果。还包括地方保护主义，不符合我的利益就彻底打击你。权力制衡，党内党外干部、人民群众都意识到的，这有什么错？有限政府，我们的宪法为什么要设置，主要是要限制你的权力。总理，国家主席乃至常委会有什么权力，都在宪法中列出来。不能乱来，只能有这么几条，否则就是越权、非法。选择一个不受限制，可以任意作为的政府是不得了的。

第七，“在民主法治人权取得了历史性进步的情况之下，再采用50年多来我们一直不使用的‘宪政’提法，有什么必要性和实际意义呢”？这两位教授不知道这个情况，我有一篇文章《宪政的概念及意义》（现在还没有发表），写了上半节，下半节是给这两位教授上课合成的一篇文章。1954年宪法是受中央委托，刘少奇做的报告，这部宪法的制定总结了中国近百年宪政运动的一个经验结果。现任人大委员长吴邦国在十一届人大期间有过一次重要讲话，说2004年宪法修改主要是人权保障、私有财产保护等，是中国宪政史上的又一个里程碑。两个委员长都讲过，不是50年以后没有讲过。宪政概念提出的异议在于没有西化的背景，不存在这个问题。说我们在座几位因为受西化的影响今天大讲宪政，不是那么一回事。现在的政治体制需要改革，要把民主、法治、人权、宪法至上这四个理念进一步推进，用一个概念来涵盖它，这就是宪政。因此有背景的话，不是西化的背景，是国家发展阶段要求的。我相信99%主张在中国搞宪政的学者不是受西化的影响，而是忧国忧民，希望把我们的政治体制往前进一步推进。“政治体制不深入改革，文化大革命会再次出现”，这句话是温家宝总理在记者招待会上讲的，是今年的一个最大亮点，引起国内国际高度关注、高度评价。

我们今天讨论的问题是关于宪政的问题，刚才听了李老师关于“宪政的科学内涵及其意义”的讲座，从历史到现实进行了一个梳理。刚才张千帆教授也介绍了李老师，他是我的导师，多年来一直处在思想的前沿阵地，在他身上传承了北京大学领思想之先的传统，所以他一直很敏锐的关注着前沿性的问题。他刚才给我们讲了近30年来对民主、法治、人权、宪政等问题所给予的高度关注，而且也亲身参与了这些思潮的变化、演变的过程。所以他对某一种思潮、思想或某种概念的前后的历史演变过程比我们更清楚、更熟悉，因为我们毕竟没有经历过他们所经历的年代。

李老师在宪政问题上最大的学术贡献就是刚才他谈到的宪政三要素，现在又发展成宪政四要素，即民主、法治、人权、宪法至上。这样的关于宪政的一个理解影响很大。当然这里面我也一直在考虑有关宪政三要素的说法。如果把宪政也作为一个概念，宪政、民主、法治、人权如果是四个独立的存在，它们四个之间到底是什么关系？是环环相扣的关系还是一个相互涵盖的关系？按照李老师的理解，要做到宪政，必须具备民主、法治、人权，才能组成宪政的存在，在李老师的理解里，不管是三要素还是四要素是一种涵盖关系，达到宪政，必须具备四要素，如果没有这四要素的存在，宪政是不成立的或者是不存在的，这样就变成一种涵盖，即宪政包含了这三个要素或四个要素。

但，是不是还有另外一种理解，我一直在思考这个问题，如果把宪政也作为一个独立的存在，在宪政、民主、人权、法治它们之间是否也有一个互相影响的过程？这是另外一种思路，不是建立在涵盖关系上。另外，我们能否也得出宪政也是法治的构成、民主的构成？宪政是否是人权的构成这不太好说。如果说是一个法治国家，法治国家不是一个宪政国家能讲得过去吗？说是一个民主的国家，民主的国家不是宪政的国家，民主国家有什么存在的理由？从这个角度来说，它们之间就成为一个互相制约、影响、照应的关系，当然这里面有不同的理解。

尽管我们说宪政是法治的应有之义，但宪政是法治发展的高级阶段。宪政对法治所提出的要求很高，不是停留在法治的初级、低级阶段。我们对法治有很多研究，提出了形式法治观、实质法治观，等等，有很多的争论。还有对法治发展阶段也有不同的理解，比如到现在为止，中央还认为中国是社会主义的初级阶段，初级阶段的法治是一个什么形态的法治？我认为是初级阶段的法治，用一个不太确切但比较形象的说法就是低级阶段的法治，初级阶段和低级阶段有相呼应的地方，但在价值评价上低级阶段似乎含有有贬义，但实际就是如此。法治离不开社会的发展阶段，讨论法治，离开了社会及其社会发展阶段，也就离开了其存在基础。所以改革开放30多年来，中国法治的发展离不开中国社会的发展，这是一个基本的判断。至于法治能否超前或者超越于社会发展是另外一个重大命题。有的学者认为，法治作为一种上层建筑、意识形态、制度结构，应该能够超越社会发展阶段，但我们从法治的社会属性及其特点来讲，它要超越于社会发展阶段是比较困难的。这又涉及到很多命题，比如多年前一直讨论的超前立法问题，有很多学者认为立法是可以超前的，这个问题很重大，到现在为止还没有讨论清楚。法律能不能超越社会发展阶段？有些学者举出很多例子，举了当年外资企业法，举了后来的民告官的行政诉讼法，认为这些法律都是超前立法的典范。但超前超什么？是超越于社会关系还是超越什么？法律是对一种社会关系的确认，有了这样一种社会关系法律才能对它确认，在没有这种社会关系的情况下能否制定一部法律，放在那儿，等有了相应的社会关系以后再来调整它？到目前为止还没有一部法律是这样的法律，包括《外资企业法》、《行政诉讼法》等，都是社会关系已经客观的存在了，比如民与官的关系是自古以来就一直存在的一种社会关系，由于我们的法律滞后，一直没有解决这个问题，所以后来制定行政诉讼法才来解决这个问题。官民关系不是由行政诉讼法制造出来的一个社会关系，而是已经客观存在的现实社会关系，然后才有我们相应的法律来调整这种社会关系。所以法治的发展不能超越社会的发展阶段，这是我们应该考虑的问题。

说宪政应该是法治发展的高级阶段，大家可能会说，照这么讲现在就不能提宪政了？我觉得不能这么理解。完善的宪政体制和状态随着法治的发展应该不断向前推。宪政是一个实践状态，也是一个不断发展的状态。这样一种制度实践状态要有前提和基础，没有这些前提和基础，光喊这些东西是没有用的，也是不现实的。这些年我悟出来一个道理：我们不可冒进，中国的改革是渐进式的改革，中国的法治也是一种渐进式推进的法治，包括宪政，也应随着法治的推进不断完善。有没有一个理想的模式？可能在每个研究者的脑子里都有自己的理想模式。但不管按照任何一种理想模式，不管是有还是没有，现实的状态都不是我们理想中的状态。所以我提出宪政是法治发展的高级阶段，高级阶段的标志是形式法治和实质法治的高度结合。现在能够做到的是形式法治，这就是依法办事，当然这并不意味着对法律本身不提出价值要求，比如良法的问题，形式法治也要有良法，但形式法治主要强调的是依法办事、按规则办事。中国在法治方面面临的问题很多。最近两年我一直在思考，发现中国现在规则意识的缺乏是一个最严重的问题。我们的规则无处不在，但不守规则的行为和现象也无处不在，很多人间悲剧和灾难都是由不守规则引起的，包括火灾、瓦斯爆炸，等等，原因很复杂也很多，但有一个共通的原因，就是不守规则。形式法治主要强调遵守规则，依法办事，到了一定阶段可能不满足这样的依法办事，就会对法的内核提出更高的要求，也就是现在所讲的良法善治，这个法必须是个好法，必须是个良法，且良法得到很好的实施。

温家宝总理在今年人大会议的记者招待会上讲了“政令不出中南海”，现在许多的政策贯彻不下去，原因是民主机制用得不好。许多决策是拍脑袋瓜出来的，是首长意志。有一个人写了一篇文章，主要的观点是：即使是一个错误的决策，如果是通过民主的方式做出的，那么在贯彻落实时就会顺利的多，决策的执行效果会好得多。我看到这个观点以后，不能接受，这涉及到民主理念。如果一个错误的决策贯彻得越顺利，落实得越好，对人民的利益损失越大，带来的损害也越大。这就涉及到立法，如果立法立的是一个坏法，坏法执行得越好，所产生的法律效果也就越糟糕，这不是我们所期望的法律效果。这样的似是而非的观点我们要鉴别，表面上看这位作者似乎是在推崇民主，要民主化要科学化，但实际上在这种所谓民主化的决策机制之下所决策出来的东西是一个坏东西，很多东西打着民主化、法治化的旗帜，做出来的东西对人民利益都是有损害的东西，这样的案例很多，有时间可以再讨论。所以中国对宪政包括法治的发展阶段还是应该有一个客观的评价。

宪政的核心内核到底是什么？李老师讲了三要素、四要素。宪政有其核心内核，就是对权力的合理配置和制约，以及对公民权利的最大化保护，能保护到什么程度就保护到什么程度。尽管这样讲，我个人还是认为，宪政概念有其关注的核心点，核心点是对公权力的关注，这并不是我们不重视人权这一块，但宪政最关注的是对公权力的合理配置以及对公权力的制约，这是宪政所要关心的最主要问题。宪政这个概念就天然地包含着权力制约的深刻思想。要制约权力，首先有一个前提：必须对权力进行合理的配置，只有对权力进行合理的配置才能够对它进行有效的制约。我们这些年研究权力制约，发现中国的很多权力包括权力腐败行为，出了问题以后对这个问题进行追究时发现找不到相应的法律依据，也就是说权力配置本身有问题。

权力合理配置包含哪些层面和要素？在宪政层面，首先是政党在国家中的地位问题。前几年我们研究依法执政问题，要依法执政，政党法的问题是绕不过去的。我们现有的法律体系里涉及政党内容的法律只有十多部法律，主要体现在《宪法》上，还有像《公司法》、《村民委员会组织法》等涉及基层党组织的一些条款。我们讲依法执政，依法执政是依法治国大概念下所引伸出来的，将它定位为执政党的执政方略。因此，依法执政是中国共产党作为执政党对自己提出的法治要求。通过考察我们发现，除了现有的法律体系以外，真正对政党所涉及的法律条款很少。所以要实现依法执政，就需要有相应的专门针对执政问题的法律条款。当然我们说现有的整个法律体系都应该是依法执政的法律依据，这是无用毋庸置疑的，但还应该有关乎依法执政的专门法律，这涉及政党在国家生活中的地位问题。张千帆教授研究宪政、宪法，北京大学强世功教授这些年研究中国的不成文宪法，我们的执政党，比如向国家权力机关推荐人选，修宪建议由执政党提出，法律草案、建议、修改草案由执政党提出，法律依据在哪里？依据现在没有，我们给了它一个名称叫“宪法惯例”或者“政治惯例”，但这样一直惯例下去是不行的，必须有相应的法律来解决这些重大问题。中国共产党执政是一个非常特殊的现象，所以要用法律来规制，权力这么大，但只在宪法中规定了四项基本原则，规定了中国共产党的领导，在具体的法律操作层面也应该有，但没有，所以这样的问题绕不过去，即政党的地位问题。

与政党的地位相关联的一个密切问题是“政党的权力是不是公权力”？用宪政、法治这样一种观点来判断，政党在国家政治生活中不应该是一个公权力的存在，政党就是政党，包括马克思、恩格斯的国家学说，列宁的国家学说、以及邓小平的思想，在这点上始终没有退过步。这几年学术界有“党政一体化”的提法，还有一些学者提出“执政党权力是公权力”这样的命题。他们有一些论证，比如党委书记兼人大主任（除了政治局委员以外的各省和少数民族地区），还有党委系统的工作人员纳入公务员，等等，他们以这些作为实例。但事情都在发生变化，去年年底有一篇报道，这个报道没有引起太多的重视，即四川省开始试点市县一级党委书记不再兼任人大主任。这样的变化我们要关注。过去在党委书记兼任人大主任时，有一套合理的论证，有一套充足的论证，现在党委书记不兼任人大主任时，也有充分的论证，也有一套说法。这些都值得我们关注。我们谈这些问题，是想搞清楚一个问题：政党（包括执政党）的权力不是国家权力。这是马克思主义国家学说的核心观点。邓小平同志的思想是很解放的，但在这点上始终没有退过步，党管党的事情，党不能直接干预国家，党不能代替国家、政府，不管是在他过去30年代的文章还是在后来的《党和国家领导体制的改革》的讲话里表达得很充分，即党的权力不能代替国家权力。

此外，还有政府的地位和权力问题，议会的地位和权力问题，等等。议会的权力就涉及到人民、人民代表的权力。现代国家的大多数都实行间接民主制，实行代议制民主形式。中国的人民代表大会制度也是间接民主制，类似于代议制民主。我们的人民代表大会制度是人民代表代表人民行使权力的一种方式，所以，我们说议会的权力和地位实际上是指人民的权力和地位，因为人民代表是人民一级一级推选出来的，代表人民去行使国家权力。所以议会的权力不仅仅是人大的，实际上体现了人民在国家中的权力问题和地位问题。还有法院的地位和权力问题，检察院的权力和地位问题，军队的权力和地位问题，所有这些都涉及到权力的合理配置问题，这是宪政要解决的重大问题。在这样合理配置的前提下相应的对它进行制约。制约非常重要，现在所有的腐败把它归结起来就是制约不力或没有制约，导致越来越剧烈的问题。

宪法的实施问题、宪法的权威问题是直接关系到宪政是否在一个国家真正实现的大问题。这两年宪法实施问题的讨论，以及前几年关于宪法司法化的讨论，其实和这有关系，王磊教授是这方面的专家，可能有更精彩的观点。我觉得宪法实施问题，是直接关系到宪政能否真正实现的重要问题。对于宪法和宪政的理解，我的观点是：宪法是一个文本，宪政是在宪法文本下的一个制度实践。过去毛泽东同志对宪政有一个概念，他说，什么叫宪政？宪政就是民主政治。毛泽东同志喜欢用非常简明的概念把一个非常复杂的问题给予概括，这是毛泽东对宪政的解释。

我们现在对宪政的理解是，如果说宪法是静态的，宪政是在静态的宪法文本指导下的一种国家制度实践。宪政是一个动态的过程，是在政治生活里要体现出来的，在经济生活、文化生活、社会生活中都要体现出来的，不然不足以为宪政。所以现在有一种带讽刺意味的说法：中国是有宪法无宪政。什么意思？宪法是一个文本，宪法不能够变成一个活动的状态。当然这不完全对，因为我们的整个制度运作还是按宪法运作的，现在的问题是宪法能否到司法层面。理解中国的宪政，不能说一点宪法的实践都没有，整个人民代表大会制度的运作，政府权力的来源，法院、检察院的权力，从最终来源讲是来源于人民，即人民主权。但从法律文本来讲是来源于宪法，没有宪法的明确授予，法院、法官有什么权力判决一个人死刑、无期徒刑。所以当年卡多佐在《司法过程的性质》这本书里讲到一个问题：有人问卡多佐，既然每个人都会犯错误，法官也是人，法官也会犯错误，但我们为什么会把这样重要的审判权力交给他们去行使？卡多佐有一个非常巧妙的回答，说这是政制的安排。现在所有权力来源于人民，这是从人民主权意义上来讲的。但我们要仔细推敲，比如张三是审判员，他的权力哪儿来的？是同级人大任命他为审判员，这样他才有资格去法院承担审判权行使的工作。宪法所规定的制度在中国不是一点实践都没有，中国整个制度都是按照宪法在运作。现在的问题是当出了问题以后，比如违宪问题、涉及到宪法权利问题，能否通过司法的渠道或者类似于司法的渠道解决？

我赞成李老师和刘老师说的观点，这里我突出强调一点刚才李老师讲的宪政如果有背景，应该是吸取文革的教训。我在这一点上做些发挥：宪政的中国意义。我们有四部宪法：54宪法、75宪法、78宪法、82宪法。从宪法历史的来看，有没有阻止得了独裁者，有没有阻止得了政治运动，有没有阻止得了政治狂热？这是宪政的意义。如果阻止得了，宪法发挥作用，人民权利和自由能够得到比较好的保障；如果阻止不了，宪法就停留在纸面上，没有得到真正的实施，那只能是一个宪法的文本。54宪法怎么样？没有阻止得了大跃进、反右，50年代后期就发生了各种政治运动，乃至于到后来发生了十年文革。75宪法同样是加速着政治运动，因为强调了“以阶级斗争为，强调“无产阶级专政下继续革命”。76年打倒四人帮以后，78年宪法，78宪法仍然是一个主张无产阶级专政继续革命的一个宪法，搞了“两个凡是”，没有把国家的主要任务转移到经济工作上，所以80年时邓小平在考虑修改78年宪法。我们知道打到四人帮时也是采取特殊手段把问题解决。所以回过头看，54宪法、75宪法、78宪法实际上都没有能够很好的阻止中国式政治运动，中国式的权力交接。82宪法实施到今年是30周年，回过头来看30周年还不错。30周年之后怎么样我们将拭目以待。谢谢大家！

李步云：谢谢你的提问，关于宪政四要素是内容和形式的关系问题。民主、法治、人权我认为是并列的，他们有交叉。比如司法独立，既是民主体制分权与制衡的产物和表现，又是法治的一个原则，同时是人权的一个内涵。我们有几个人权公约做的定义，当被怀疑要立案受追究时，他有权得到一个独立的公正的法院审判的权利。有交叉，但这三个概念有很多区别。我把民主概括为一个原则四个内涵：民主、人民主权，主权在民。人民是国家的主人，这是根本的原则和原理。第二，公民政治权利和自由，民主权力的配置和制约。第三，程序的民主。第四，民主方法和集中。

三权鼎立的问题是这样的，当时批评三权分立。在起草宪法时，最初的一个稿子是要立法、执法、司法分开，权力要相互制约，这三个词在党章里还有，但批三权分立。我只能说三权分立不能照搬，但三权分立相互制约是对的。三权鼎立各有各的模式，我们也是分权的，人大有人大的职权，行政机关有行政机关的，司法机关有司法机关，还有监督权。这是关于三权分立、三权鼎立的模式问题。这个问题上权力相互制约要设计一个有效的制度。我给大家透露一个消息，政协副主席给最高领导层写了一个报告，在人大制度的体系内如何建构一个对执政党的监督体系。听说最高层在考虑。各党之间都有职权力监督。

你还提了一个非常重要的问题，工具和目的问题。宪政、法治既是目的又是手段。法律作为一个手段，是认识世界改造世界的工具，他比个人说了算要聪明。因为法律督促社会，有自己独立的规划功能、教育功能等社会功能，因此是改造世界的工具。但法治是文明的表现，一个国家没有法治是谈不上文明的，因此在这个意义上是一种目的。人们要在法治社会里生活，需要法治文明、公平正义得到保障。宪政也有这个意思。民主既是手段也是目的。我们有一个老总说民主本质上是一种手段，不是目的。这句话是错的，即使是手段也是非常有限的，不能判断真理，不能提高效力，不能实现公平正义，太滑边了。民主既能督促社会，又能把大家的积极性调动起来参加建设。更好的地实现效率、实现分配是人们的愿望，是根本利益所在。所以民主和法治既是手段又是目的，这是一个根本原理，谢谢你。

李步云：问题非常好，我是乐观的。1987年作为访问学者在哥伦比亚大学访问时，美国有一个著名的政治学家在暑期举行了一个全美教授研习班，请我去做一个报告。当时我提出了世界未来16字方针，16个字可以概括未来的走向和特点：第一和平共处，第二和平竞赛，第三制度融合，第四文化多元。同时就这个老兄请我吃饭，挨着我作陪，他说昨天胡耀邦下台了，你对中国民主的前途怎么看？我没有做任何思考就回答我是乐观的。为什么？四条理由：民主、法治、人权、自由、平等、博爱是全人类共同价值追求，是全13亿人的根本利益所在。任何政党、任何个人今后不敢违背这个意志。第二，市场经济不可逆转，关系的变化是“大国家，小社会”变为“小国家，大社会”。五个观念是主体意识、权利意识、民主观念、平等观念等。第三，对外开放不可逆转，政治经济文化融为一体，世界没有中国不行，中国没有世界不行，想走回头路走不通了。第四，与再次改革密切相关（我可能看不到了，我都过世了）。未来的领导人一定是一代胜过一代，因为他们会更有知识，更了解世界，更没有历史的包袱。没有历史的包袱非常重要。今后的领导班子究竟怎么样，也许是开明的。历史的趋势不可逆转。由于这四个理由，我对中国的民主化是乐观的。道路可能是曲折的，但前途一定是光明的，希望就在年轻一代身上。

网友3：李老师您好，我是从微博上知道您讲座的消息，宪政是大家都知道的常识。我得到这个常识才一个月，从微博上得到的，所以就过来学习，受益匪浅。我提两个问题：第一个问题，这一个月时间，我看了大体的宪法，我非专业人士，我认为这个宪法非常聪明，尤其是头上那一块很长，没有价值观，中国没有价值观。第二，我们现在失业，我会考虑这个宪法给我什么权利，宪法里有一条国家的财政支出第一项就是国家经济建设，我觉得这也是致命的问题，不应该存在。我想问一下我们这个宪法是否该修了，是否重修？从领导个人角度出发，什么原因导致他们对宪政有犹豫，谢谢。

李步云：这位朋友提的问题很重要，在我们的宪法里有很长的序言，序言引起过很大一阵风波。是否要把四个原则写进去，很多人坚持要把这个东西去掉，因此受到很多的压力与批评，这是一个问题。还有一个问题是争论，序言里要不要把邓小平理论、江泽民的三个代表写进去。2003年6月13日在人大大会堂开会，有一位宪法学家说可以写，也可以不写。我的回答是：看来三个代表不写进去不行了，但个人的名字绝不能写，不要出现“江泽民”这个名字。当时早就定了。全世界都是这样，有宪法序言和没有宪法序言的都有。可以有，也可以没有，关键是哪些序言应该写进去，哪些不应该写进去。写领导人的名字，以后怎么办？宪法里得有多少人啊？比如说把江泽民写进去，把胡锦涛、科学发展观写进去，这岂不是没完没了了？像个宪法吗？这就涉及到价值观问题。我顺便给大家说一下，国防科工大有一个研究所，把两个卫星对接，但那个关键技术还没有。党委书记请我去讲课，我说党委书记你是否知道，十七大和十七大六中全会反复强调的社会主义核心价值观是什么？他说不出来。我看了好几遍也说不出来，让我复述一下我也复述不出来。因此我准备写一篇文章，社会主义价值观是自由、平等、富裕、宪政、人本、和谐、创新、爱国。前四个词是社会主义里的基本要素，后面是时代精神和我们的优秀文化传统，以人为本，和谐社会。把这个概括为16个字，是社会主义价值观我认为是可以的，简单明白又能了解。这是第一个问题。

第二个问题，为什么宪政概念有些个别领导人害怕？最近有人告诉我张文显问周永康你有没有反对过宪政，周永康说我没有。我觉得主要还是害怕，被王一程讲的这些东西给迷糊住了，理论水平不高，缺乏远见卓识。所以中国未来的宪政建设取决于快一点慢一点。这个路很长，蔡定剑编了一本书《走向宪政》（书名是我起的），我们正在宪政这个路上，因此，希望未来快一点，肯定有一个国家，但要快一点取决于四个：第一，取决于政治家的远见卓识和胆略；第二，取决于实务工作者的职业操守和良心；第三，取决于法学家的独立品格和勇气；第四，取决于广大人民群众政治意识的觉醒和抗争。

李步云：谢谢你，你提的问题很好，我回答你的第二个问题。我们现在应该提倡树立对法律的信仰，更应该对宪政树立一种信仰。西方经过二、三百年的努力，宪法的神圣性已经在广大人民群众中和执政党中树立起来了。而我们对法律的信仰特别是对宪法的信仰是缺乏的，因此我们今天讲宪政，是因为有要素在里面。宪法至上，要在人民群众里、执政党里树立起宪法至上的理念。如何树立起对宪法的信仰？第一，同意他们两位的观点。前不久我还给中央建议关键的问题是违宪审查制度。宪法都没有权威，老百姓怎么管你的权威？《南方周末》做了“60年·60人·60问”，已经回答了一个问题，我回答的是建立违宪审查制度。现在执政领导在位时，如果把违宪审查制度建立起来，就功德无量。

树立宪法权威要从各种方法上提高宪法至上的权威。我曾经在《求是》刊物上写过一篇对2004年宪法修改的一个认识。第一，党章规定，除了人民利益，党没有自己特有利益。第二，宪法和法律是党的主张和人民意志力的统一，做到了宪法至上、法律至上就做到了人民利益至上。第三，如果没有法律至上，人民利益至上、党的利益至上可能就是一句空话，是工具。所以只有把这个概念放在这里面，人民利益至上才能落实。三个至上究竟谁至上？产生的矛盾怎么办？宪法至上以后，就能够代表其它两个。

听了几位的讲座和评论，我也深受启发。李老师讲到，宪政并不是西方的舶来品，而是有中国背景，最近的背景就是“文革”。李老师对中国宪政的前景是乐观的，这很不容易。像他这个年纪的人经历过中国的很多坎坷。你们看他思维多么活跃，像他这样的人生活在80年代之后相对来说是比较幸福的，但是生活在50年代、60年代、70年代却是痛苦的。在那个年代，思想越活跃就越痛苦：你或者什么都不说，把什么话都放在心里，表面上还得装出十分忠诚的样子；或者承担说真话的代价，甚至给自己和家人带来杀身之祸。尽管如此，李老师对我们的宪政前景充满乐观，甚至比我还乐观；我基本上是乐观的，但也许不如李老师表达的那么乐观。温家宝总理在记者招待会上讲到，再不进行体制改革，文革可能会卷土重来。我之所以不那么乐观，也是从我最近的亲身经历。温总理讲话后，我给《法治周末》写了一篇社论《如何防止“文革”式悲剧重演》，具体解释了为什么政治体制不改，“文革”就会回来。所谓的政改，其实就是宪政，也就是落实宪法规定。汪洋讲乌坎经验没什么创新，看起来是一个低调的处理，但其实他没讲错；确实没什么创新，我们国家很多事情不需要什么创新，只要把国家的法律落实了，问题就解决的。所谓的乌坎经验不就是落实宪法和村委会组织法关于选举的规定吗？所以不是什么创新。但就是这么一篇“政治正确”的文章，却引来了不少攻击，这让我意想不到。当然说好的也有，不过大部分是否定、反对甚至谩骂。很多人居然对文革还有一种恋恋不舍的情节，这让我非常难以理解。从1981年十一届三中全会的中共对若干历史问题的决议，“文革”就基本上盖棺论定了，但30年之后竟然对这个问题出现了反复，似乎认同文革越来越多，所以我不是那么乐观。

为什么会出现这样的现象？为什么30年后“文革”不仅阴魂不散，反而误解越来越深、幻想越来越多？当然，这也不奇怪，因为这种现象首先是我们的宣传导向造成的。为什么那么多人会认同“文革”、怀念“文革”？无非是因为这些人根本不知道什么是“文革”。支持“文革”的网民不知道是什么年纪的人，80后还是90后甚至00后，但我们60后至少多少逮住了“文革”的尾巴，大概知道“文革”是怎么回事。再年轻一点的人可能以为“文革”就是“唱红打黑”、吃吃喝喝，哪有这样的美事？归根结底，造成这种现象的根源无非是执政党不愿直面自己的错误，千方百计、迂回曲折回避“文革”话题。一方面不希望发生“文革”，因为“文革”是一批红卫兵“愤青”在“伟大领袖”领导之下对既得利益集团的攻击，但同时又害怕因为否定“文革”而否定自己的合法性。所以就通过种种误导宣传、种种歪曲历史、种种对真实历史叙事的限制甚至禁止，不让人民了解真实的“文革”及其制度根源。曾经有一度“文革”是不能谈的，不知现在是不是还是这么严格。这显然违背了宪法35条。所以这是一个宪法问题，是因为宪法在中国没有落实，所以我们离“文革”越来越近了，这难道不是当今需要警示的问题吗？再不进行宪政改革，说不定就改不了，因为离“文革”太近了，就好比你已经在站悬崖边上了，想退已经晚了，往后一仰反而掉下了悬崖。我想这是一种讽刺，为了回避“文革”却把“文革”给请回来了，最后让它成为自己的掘墓人。

李老师给我们的启示不仅仅是学术，李老师的人生给我们也是一种启示。我建议北大学子要向李老师学习，当然非北大学子也要学习，学习他说真话，不说假话。中国现在有大量的假话、空话、废话，产生了大量的“五毛”、“愤青”和所谓的“精英”。这些将是中国宪政的最根本局限，因为人民不行了。前几年我比较乐观，因为我看好人民是推进改革的基本动力。现在则是谨慎乐观，因为目前的制度不仅造成了官员腐败，而且也造成人民的不理智，这样问题就更加严重了。当然，现在还没有到不可救药的地步，但是如果我们还不警觉、还在假大空的环境里随波逐流，那么终有一天会万劫不复。你不一定要把所有的真话说出来，李老师刚才也有所保留，也比较谨慎，但至少要像他这样不说一句假话。我们今天生活的环境不是李老师生活的五六十年代，说句真话不会杀头，也没有谁拿个枪顶着你脑袋强迫你说假话。在这种相对宽松的环境还不能凭良心说话，只能是我们自己的问题，自己做人对不起自己。李老师今天讲到，自己的一生有值得骄傲的、可以书写的亮点。这是一种很好的感觉，我希望我们每个人在回顾自己一生的时候都能有这种感觉。我认为，中国目前最大的问题还不是制度问题，而是人格问题。无论是官员还是百姓，中国人的人格实在太渺小了。宪政是什么？宪政就是要让每个人变得更伟大！