加快农村土地合理流转，是实现农业规模化生产的前提，是推进农业产业化经营的关键，是增加农民收入、有序转移农村富余劳动力的重要途径，是发展现代农业的客观要求。近期，课题组对全区土地流转情况进行了调研，初步掌握了我区农村土地流转的基本情况，深入分析了土地承包经营权流转制度建设中存在的问题，在此基础上，提出了推进我区农村土地依法有序流转的对策和建议，为我区农村土地流转的推进和规范提供参考依据。

　　一、我区农村土地承包经营权流转的基本情况

　　（一）我区土地流转现状

　　银川市、石嘴山市和中卫市凭借优越的地理优势，土地流转形势较好，流转面积较大，而南部山区受其地理、自然环境影响，土地流转发展相对以缓慢。就全区而言，土地流转总体上处于初级阶段。截至2008年底，我区农村土地承包经营权流转面积达65.6万亩，涉及农户8.5万户，分别占家庭承包耕地总面积和家庭承包经营农户的5.9%和9.9%。

　　我区农村土地承包经营权流转的形式主要有转包、出租、转让、互换和股份合作五种形式，各形式流转情况具体如下。

　　1、转包。截止到2008年底，我区转包农地39万亩，涉及农户3.4万户，分别占流转面积和流转农户总数的59.5%和40%。流转价格根据地区情况不同，在500-600元/亩/年之间，分1年或5年递增，递增幅度在10-50元之间。 

　　2、出租。截止到2008年底，我区出租农地19.3万亩，涉及农户3.8万户，分别占流转面积和流转农户总数29.4%和44.7%。出租土地的期限5-20年不等，租金一般是500-600元/亩/年，但如果租期较长，则一般3至5年调整一次租金，调整幅度在10-50元之间。

　　3、转让。截止2008年底，我区转让农地3.4万亩，涉及农户0.6万户，分别占流转面积和流转农户总数的5.2%和7.1%。

　　4、互换。截止2008年底，互换3.8万亩，涉及农户0.7万户，分别占流转面积和流转农户总数的5.8%和8.2%。

　　5、通过其它形式流转其中包括股份合作的农户105户，面积0.1万亩。

　　实践证明，在坚持土地承包政策不变的前提下，土地通过多种形式合理流转，不仅盘活农村土地的经营权，而且促使了土地向生产能手和优势产业聚集，土地在市场化的运行过程中实现了保值增值，成效明显。

　　（二）我区农村土地承包经营权流转中的突出特点

　　1、土地流转进程趋于快速化

　　1998年全区仅有0.2%的农户流转土地，流转耕地面积仅占全部耕地的0.1%。近年来，随着农村经济的发展、农业产业结构的调整，以及二、三产业和劳务经济的发展，土地流转进程趋于加快。特别自2007年以来各地大力发展设施农业，对土地的集约化要求使土地流转规模不断扩大，速度明显加快。据统计，2007年底，全区农村土地流转面积和涉及的农户数分别比2006年底增长了39.8%和5 1.8%。

　　2、土地流转模式趋于多样化

　　我区在土地流转的实践中探索出多种流转形式：一是平罗县土地信用社；二是贺兰县的土地托管；三是泾源县土地银行；四是银川市市民农园。此外，值得推广、研究和探讨的模式还有：中卫市的“合作社+基地+农户”模式，惠农区的公司+基地的模式等。

　　3、土地流转管理制度趋向完善化

　　一是相继制定了与土地流转相关的规章制度，如：《银川市农村土地承包经营权流转管理办法（试行）》、《中卫市农村土地承包经营权流转管理办法》、《中卫市农村土地承包档案管理办法》、《永宁县关于设施农业建设中土地承包经营权流转的试行办法》、永宁县工商局和农牧局《关于推广使用土地租赁合同和永宁县土地信用合作社土地流转存贷合同示范文本的通知》、《盐池县农村土地承包经营权流转实施方案》等等，这些措施的出台，有效的促进了我区农村土地流转的进程。二是各地区加强了土地流转的监督管理，并积极做好土地流转服务。如，自2008年7月开始灵武市27个乡（镇）相继成立了农村土地承包经营权流转服务中心，承担农村土地流转的服务职能。三是规范整理了土地承包方案资料，做到资料齐全、图标清晰和管理规范。一般较大规模的土地流转，基本都有一套完整的流转合同，流转手续比较规范。

　　 4、土地经营主体呈现多元化

　　在大力发展农业产业化和推进适度规模经营的过程中，各地积极引导各类经济组织和个人共同参与农村土地使用权的流转，使一大批农业龙头企业、经营大户、农民专业合作组织等经营主体脱颖而出，逐渐成为农村土地流转的参与主体和农业产业化经营的生力军。如：永宁县的董洋果业、天天鲜、小任果业等企业，在9个村建设设施园艺基地8000亩，直接带动约800户农民参与设施园艺产业的发展。中粮新疆屯河公司（世界第二、亚洲最大番茄加工贸易企业）落户惠农区参与土地流转，有力的推动了我区农业产业化的强劲发展。地处南部山区的西吉县，引进我区和福建企业将农户分散经营的土地连片统一种植、统一管理，流转土地面积达近万亩。

　　5、土地流转效果趋于显现化

　　近年来，全区各地区的土地流转收益根据地力不同都有不同程度的提高。如隆德县由于发展设施农业的土地流转每亩为600斤小麦，土地流转的价格随土地价值的体现而波动。流转的年限一般在1—10年之间。贺兰县习岗镇出租的土地，每亩年租金达600—700元，其它地方平均在600元左右。部分村社围绕发展特色产业流转土地，形成“一村一品，一乡一业”的专业化生产模式，带动了主导产业的发展，提高了当地农民的经济收入。

　　我区各地通过大力推进农村土地流转，拓宽了农民增收渠道，增加了农民收入，促进了农业规模化生产，提高了农业产业化和现代化水平。

　　二、我区农村土地承包经营权流转中存在的问题与分析

　　（一）土地流转主体的主观认识问题

　　1、农民对农地的依赖观念较难转变

　　农民是土地承包经营权的直接权利人，权利流转的直接主体。通过调研发现，我区农民因区域、政治、经济、文化、社会发展的不同，对土地流转的认识也有差别。银川市周边农民对土地承包经营权流转认识较充分，因此参与的热情较高，如永宁县，全县耕地48.4万亩，参与流转农地面积6.96万亩，农地流转比例约为14%。但是中部干旱带及南部山区的农民对土地流转的认识普遍不足，参与程度较差。如同心县，耕地面积195.81万亩，水浇地40万亩，参与流转的农地仅1.94万亩，约为1%；固原市承包经营耕地372.9万亩，参与流转农地面积17.4万亩，约为4.6%。由于不同区域流转程度差别较大，全区农村土地承包经营权流转面积占家庭承包土地总面积的比例只有5.9%，农户参与比例也只有9.9%。所以就我区辖区划分及耕地分布而言，农民对土地流转参与程度不高是个具有普遍性的问题。

　　农地对于农民而言，既是基本的生产资料，又是基本的生活保障来源，所以农民对土地的依赖性极强。将手中的土地让别人去种，而且合同一签就要十几年甚至几十年，在农村各种社会保障制度尚未健全，农民从事二、三产业机会较少的情况下，农民对未来的生活心中无数。除去土地的生活保障作用外，进行农业生产是许多农民唯一的技能，不种地就无事可做。所以即使可以不事劳作，坐收租金，许多农民也在思想上不能接受离开农业劳作的生活方式。这是长期以来农村社会特有的传统观念产生的影响，特别是在贫困落后地区，农村生活较为封闭，观念保守，不易思变，所以即使面对较高的流转收益，这种主观意识在短期内恐怕也难转变。

　　2、土地流入方对农地流转市场化运作认识不充分

　　作为土地承包经营权流转的流入方，在对土地流转的认识上也存在偏差。我们在调研中发现，除了个别正规化管理的大型企业对流转农地结合市场风险具有中长期规划，很多承接流转农地的种植大户与经营企业没有充分考虑到市场风险、自然灾害、资金周转不灵对农业生产的影响，过分地依赖当地政府的扶持政策，具有一定的盲目性，市场化运作意识较弱，这对流转农地的后续发展和农民收益的稳定性存在着潜在的不良影响。如，平罗县小店村一种植大户在承租了2000亩土地从事粮食生产后，2008年因市场粮食价格波动导致收益下降，而本人经济实力不足，出现资金周转不灵状况，农业生产投入受到较大影响，本人家庭生活也陷入困境。

　　3、流转主体存在法律意识淡薄的问题

　　我们在查阅一些地方的流转数据与合同时发现，流转合同订立存在不规范、不合法的问题，这与流转主体法律意识淡薄有关。

　　根据相关法律规定，除了交由他人代耕不超过一年的可以不签订合同外，农村土地承包经营权流转应当订立书面合同，转让还需发包方同意并办理相关手续，转包需要发包方备案，互换也应当进行权属的重新登记。但是在实践操作过程中，很多农民之间进行转让、转包、互换的农地流转没有书面合同，只有口头约定，缺少必要的法律形式要件，双方的权利义务得不到应有的确认，因此在出现农地征用补偿等情况时，双方因权利义务不明确而导致纠纷，应得利益得不到有效的法律保障。

　　此外，农地流转应当由农地承包经营权的权利人与受让方签订合同，但是在实践中，村委会甚至乡政府成为了合同的一方当事人，权利义务关系混乱，在出现纠纷时难以处置

　　（二）政府作用的问题

　　1、政府在农地流转微观运作上介入过多

　　我们在调研中发现，一些地方政府不但承担了农地规模化经营的招商引资任务，而且直接参与到农地流转合同的签订中，甚至为一些经营企业进行贷款担保。

　　当地政府在促进农地流转方面的用意是好的，但是方式过于直接，势必将政府牵入到具体的市场活动中，政府承担了不该承担的义务，如果出现经济纠纷，纠纷的当事人必然要找政府解决，甚至有些损失本该由当事人来承担，但因为政府介入其中，则很有可能要由政府来“买单”。这种引导扶持方式，不利用现代农业市场化机制的培育。

　　2、扶持政策缺少针对性

　　我区耕地受自然环境因素影响，各地区土地利用率和生产效益差异较大，因此土地流转程度也有所不同，但是在农业生产的扶持和补贴政策上却各地一致，虽然各地因地制宜建立了不同的示范园区，但是在项目资金的投入上，没有形成制度上的倾斜，不具有针对性，通常是谁跑得多，谁要得来。

　　川区自然环境、地理位置较好，土地利用率和生产效益较高，引资也比较容易，而中部干旱地区和南部山区自然环境较差，土地利用率和生产效益较低，引资也比较困难，因此在政策性扶持上应当有所侧重，增加中部干旱地区和南部山区的土地利用价值。

　　3、农业生产规模化经营缺少规划

　　我区各市、县、区政府在土地流转过程中，注重土地流转率的提高，着眼于土地集中连片流转的促成，但是忽视了农业生产规模化经营的规划，对农地规模化经营的负面影响缺少预见性。

　　农业生产规模化经营会带来较高的产出效益，但是如果没有对农业产品市场需求的充分预期，也可能会带来潜在的市场风险。在市场信息平台尚不健全的情况下，政府应当对农业生产的规模经营种类进行一定的规划。

　　4、对粮食安全问题没有给予足够的重视

　　我们在调研中发现，农地流转后进行规模化经营的项目多为经济作物，少有用于粮食生产。调研所涉及地区的政府相关部门，在被问及农地流转后进行经济作物规模化经营是否会对粮食生产产生影响时，相关人员都认为我区不是粮食主产区，不会对国家粮食安全造成不利影响。

　　（三）农业生产融资存在的问题

　　1、农业贷款额度过低

　　目前我区用于个体承包经营户的农业生产贷款基本上都是小额贷款，最高额不超过2万元，且贷款期限较短。许多小型农业生产企业、种植大户等经营者缺少抵押财产，只能获取小额信贷。

　　2、抵押贷款形式潜藏隐患

　　由于农业生产融资难，且法律明确规定，除了通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒地可以进行抵押外，其他农村土地承包经营权不能用于抵押，因此个别地区采用了一些规避法律的方式来获取农业贷款。如，同心县采用的农村土地承包经营权抵押贷款模式。这种模式中存在三方主体，信用社，村抵押协会，农户，农户要获得贷款，首先与村抵押协会签订承包经营权抵押协议，然后在村抵押协会提供三名保证人的前提下，农户向信用社提出贷款申请。到期不能清偿贷款时，先由村抵押协会提供的保证人向信用社清偿贷款，再由保证人行使所抵押土地的使用和收益权，收益足以清偿保证人为还贷所支付的款额时，抵押土地归还农户耕种。

　　这种方式避免了农户直接与信用社签订土地承包经营权抵押的违法行为，但是农户与村抵押协会之间仍然采取了用土地承包经营权进行抵押的反担保形式，从法律角度讲，抵押协会与农户之间签订的土地承包经营权的抵押合同是无效的。目前因所涉及贷款额度较小，一般只有几千元，土地收益在一到两年内基本可以清偿债务，所以没有出现农户因抵押而失地的情况，但是从法律禁止性规定看，这种模式仍然存在着隐患。

　　（四）土地流转市场化机制欠缺

　　1、尚未形成流转土地信息公开机制

　　我区农业用地流转能够形成较大规模经营的主要依靠政府的招商引资项目，部分形成较小规模的农地集中生产，主要由个别中小型企业通过政府牵线搭桥与村集体商议来实施的，大部分市、县、区内的农地流转形成于村集体内部。

　　目前我区农地实现外部流转的项目较少，主要原因在于流转土地的信息不公开，或者说尚未形成信息公开平台，土地需求者对于土地流转信息没有公开渠道可以获取，只能从非正式渠道收集。由于信息传递不畅，具有雄厚资金实力的其他省区的农业生产企业在土地需求并不迫切的情况下，难以将目光投向我区急需流出的土地。

　　2、流转土地价格结构单一

　　目前我区农地流转价格多实行固定流转价，尤其是以出租、转包为主要形式的流转，根据区域土地品质以及农业生产种类不同，流转价格从每亩几十元到每亩几百元不等，最高不超过600元。我区各地对土地流转价格调整的实践做法是，一般3至5年一调整，但调整幅度较小，最高不超过50元。

　　这种单一的固定价格的构成形式，无论对于流出土地的农户，还是承接流入土地的经营者，都存在一定的弊端。对于农户而言，虽然价格固定，收益稳定，但是流转收益与土地产出效益无关，且流转价格根据合同签订的年限，在一定时期内不变，缺少在市场需求引导下的土地价格调整机制。对于承接流入土地的经营者而言，价格固定，农业生产的成本相对固定，土地收益较好的年份，支出比例较小，但是欠收年份，则支出负担过重，这种农业生产风险由经营者独自承担的情况，也不利于农地流转的进一步发展。另外，就愿意外出务工的农民而言，流转收入只是补充性收益，固定价格较为合适；但就不愿外出务工的农民而言，流转收入就是其主要的生活来源，在这种情况下，应当将农民吸收到农业生产规模化经营的过程中去，广泛采用合作形式，逐步健全农民参与土地收益分配的机制，调动农民的生产积极性，构建农民利益与土地收益的关联关系，与农业生产企业形成利益共同体，从而通过浮动价格或价格构成多元化形式增加农民的收入。

　　3、土地评估机制缺位

　　土地流转价格的确定，虽然应当基于流转双方当事人自愿，但是由于农民自身素质的限制，对土地价值、流转信息的获取与利用上明显不对称，因此对土地基础价格的确定上，具有一定的任意性。

　　目前我区农地流转缺少土地评估环节，什么样的地应当在什么样的价格区间，没有形成相对应的科学的标准体系。在没有相对标准的前提下，农地流转双方对土地价格的确定只能是靠经验，试探性定价，没有上限也没有下限，讨价还价的空间过大，达成合意的机会减少。因此在实践中出现了有的农民漫天要价，有的经营企业乘机压价的情况。

　　以固定价格交易为例，如果农地流转价格偏低，在土地收益大幅提高时，农民会因现实利益需求而要求提价，如果没有科学的调整机制，纠纷在所难免；如果农地流转价格偏高，在土地收益不足支付土地生产成本支出时，经营者后续发展乏力，存在中止合同履行的可能性，届时农民流转收益化为泡影，纠纷也在所难免。

　　4、农业风险化解机制尚未形成

　　我区目前尚未建立农业风险化解的市场机制，农业保险没有得到实施。农业生产受自然因素影响较大，各种灾害都有可能影响到农业的预期收入，尤其是在农业规模化、集约化经营的模式下，用于农业生产的成本大幅降低，土地比较效益较高，但同时农地的连片生产，也面临着因自然灾害而带来的全面性损失的风险。如果不及时引入农业保险机制，农业风险所带来的损失只能由经营者或农户来承担，在规模性经营状态下的巨大投入损失，单凭企业或个人是无法承受的。

　　（五）村委会在流转行为中权利义务不对等

　　村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，本身不具有经济职能，不能成为市场经济活动的主体。但是在我区农村土地承包经营权流转的实践中，特别是在出租形式下的流转行为，村委会普遍成为流转合同的一方当事人。而作为合同一方当事人，村委会实际上并没有任何权利，承担的是无权利性保证人的作用。通常先由农户与村委会签订租赁合同，再由村委会与土地流入方签订租赁合同，形成了形式上的二次租赁关系，但村委会在其中并没有任何收益与报酬。虽然本质上看，村委会是无报酬的居间人角色，但从法律形式上看村委会既是承租人，又是出租人，既要承担出租人的义务，又要承担承租人的义务。实际承租人如果无法交付租金，只能由村委会先行向农民垫付，再向实际承租人追偿。采用这种形式，虽然农民放心，但是实际上村委会负担过重，特别是在没有集体经济实业做支撑的地区，村委会也没有经济来源，一旦出现合同纠纷，村委会面临着无法解决问题的困境。

　　（六）对转让形式的限制条件重视不够

　　根据调研，从总体上看，我区目前农村土地承包经营权流转的主要形式是出租与转包，转让形式较少。但是从局部区域看，采用转让形式进行土地流转的比例偏高。如银川市兴庆区，土地流转总面积9966亩，其中转让5106亩，占总流转面积的51.2%。

　　根据相关法律规定，转让农村土地承包经营权意味着原承包经营权人退出集体经济组织，与承包土地相关的权利义务转由受让人，由受让人与发包方重新签订承包合同。但是有一个限制性条件，即转让期限不能超过承包期限，即农村土地承包经营权的转让是有期限的。如果受让方本身也是集体经济组织内部成员，那么待新一轮承包期开始时，可以重新与发包方签订承包合同，但是如果受让方不是集体经济组织内部成员，则待新一轮承包期开始时，受让方将无权与发包方再行签订承包合同，因为农村土地承包经营权合同在发包伊始，只能由集体经济组织内部成员与发包方签订，其他人没有权利。

　　从目前以转让形式签订农地流转合同的实践行为看，农村土地承包经营权转让的期限限制和签订土地承包合同的身份限制，还没有引起相关当事人的足够的重视，因此在实践中转让这种形式应当慎用。

　　三、建立和完善农村土地承包经营权流转制度的建议

　　规范和促进农村土地承包经营权流转是当前发展现代农业面临的一个突出而紧迫的问题，而土地流转的规范和促进离不开相应的制度体系作保障。为此，我们建议：为推动我区农村土地承包经营权流转健康有序的发展，急需从以下几方面着手进行制度建设。

　　（一）统一思想、提高认识

　　1、明确农村土地流转制度建设的指导思想

　　第一，尊重土地流转规律。首先是尊重历史规律，我国农村的家庭联产承包经营制度是历史的过程，不能轻易破解，尊重土地流转的历史规律最重要的是要尊重农民对土地承包经营权这一财产权处分的自主性，即在土地流转中要坚持农民自愿的原则。其次，要尊重经济规律。土地流转的程度和规模都要与国家的经济尤其是农业经济发展水平相适应、与农业生产力的发展水平相协调，不能阻碍也不能超越生产力发展水平特别是我国现阶段农村的生产力发展水平。无论何种制度都应把尊重土地流转规律作为制度建设的指导思想并贯穿在具体的制度内容之中。

　　第二，土地流转要切实保障农民的利益。土地流转的过程也是一个多元利益主体博弈的过程，在这个过程中，如何确保农民利益不受侵害是无论怎么强调都是不过分的。农民把土地流转之后的生活及其他保障能否落实直接关系到农民土地流转的积极性，也事关农村社会的稳定大局。在推进土地流转中一定要把保障农民利益这一基本原则置于土地流转制度建设的核心地位，否则，既会影响农民对土地流转政策的积极回应，也会给农村社会稳定带来隐患。

　　2、农村土地流转制度建设需把握三个关键

　　“稳制活田，三权分离”: 即在稳定家庭承包制的基础上，实行农村农村土地的集体所有权、农户承包权、经营者使用权的三权分离，明确所有权，稳定承包权，搞活使用权。
    “依法、自愿、有偿”：农村土地流转必须执行国家法规政策，依法签订合同；必须坚持自愿，不论采用哪种流转形式，都应该尊重农民的选择和意愿；必须遵循价值规律，坚持有偿流转。
    “实事求是、积极稳妥”：土地流转是农村社会发展到一定阶段的产物，因此必须根据客观条件“量体裁衣”，不能盲目进行、拔苗助长，否则势必事与愿违。

　　（二）完善法律体系，规范土地流转

　　市场经济是法治经济。农村土地流转存在的法律支持不足的问题，必须通过对法律本身的扩容和深化，使土地流转真正有法可依。

　　1、通过立法明确集体土地所有者、承包经营权主体、土地使用者以及彼此之间的关系，并对集体土地受让主体、其权利和义务以及土地用途等加以严格的规定和限制。特别是要明确土地流转中集体与农民的关系，明确集体经济组织（土地所有者）在土地流转中的地位和作用。

　　2、在立法中明确相关利益主体的农地资源保护义务以及相关措施，此举目的在于通过法律的强制性规定保障农地资源的安全，不至于耕地减少或降低质量而对国家粮食安全构成威胁。

　　3、在立法中明确土地流转的方式以及相关法律问题，特别是要与现行法律协调以便操作。

　　4、在立法中明确土地流转合同的规定，明确土地流转合同的性质、形式和内容、效力以及登记等问题，以便指导和规范土地流转，减少纷争的发生。

　　（三）地方政府关于土地流转制度建设的架构

　　1、制定地方性土地流转法规或规章

　　如果说建立健全国家土地流转方面的法律体系是一个远期的制度建设，那么，地方立法机关或政府及时制定相关的法规或规章则是一个近期的制度建设的重要内容。我们建议，参照《银川市农村土地承包经营权流转管理办法（试行）》的规定，总结我区各地农村土地流转的经验，制定出《宁夏回族自治区农村土地承包经营流转管理办法（试行）》，以规范我区农村土地流转的进行。

　　2、大力培育农村土地流转市场，建立符合市场经济要求的土地流转机制

　　首先，探索建立农村土地流转价格机制。应该建立市场评估机制，由特定的评估机构根据流转土地的条件做出公正的价格评估，再以此为基础由流转双方当事人共同协商确定。为保证评估的公众，评估机构必须是独立的（非政府或其他组织）社会中介组织。

　　其次，培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织。

　　建立和完善农地流转中介组织应解决好如下基本问题：

　　一是营造良好的社会环境。要不断完善相关规章制度，保障中介组织参与土地流转的合法地位和权利，无论是农民自发成立的，还是其他形式兴办的，在土地流转中都应具有同等的权利。

　　二是正确定位和合理确定服务内容。按照土地流转市场的需要中介组织应定位为一个独立的经济主体，其行为受制于国家法律、法规和相关政策；其服务的内容可以是提供土地流转信息传导与预测、咨询、谈判等等。

　　三是处理好中介组织与政府或村委会的关系。中介组织是政府、村委会管理土地流转活动的市场补充，但不是政府或集体的指令执行者，因而各级政府(或党组织)、村委会(或村党支部)不能成为中介组织的替代者。政府和村集体要对建立土地流转中介组织进行积极引导，在一些经济活动相对落后的地区，政府或村集体也可参与成立农地流转中介组织，但在农民对其信任度增加后，要尽快脱离出来，使其成为独立的经济主体。

　　四是加强对中介机构的监督和管理。通过中介组织设立审批制度、中介机构资质年审制度等对其监督考核。

　　针对我区的土地流转实践，我们建议在平罗土地信用合作社经验的基础上建立土地银行或土地融资机构试点，待推行总结经验后发展其他类型的中介组织；也可以借鉴我区灵武市土地流转服务中心的做法，通过制度完善逐步剥离其政府主导职能使其成为促进农村土地流转的服务型社会中介。

　　第三，积极培育和构建农村土地市场，为农村土地有序流转搭建稳定的交易平台。

建议借鉴山东的经验，在我区土地流转开展的比较早、流转规模比较大的平罗县、惠农区、永宁县等地，可以尝试由政府资助建立有形的土地流转市场，以保证土地流转的公平性和竞争性，实现有序管理。

　　3、有效发挥政府和村集体的职能

　　首先，政府要对土地流转有宏观上的调控。要完善产权登记制度，建立农地资产评估体系，特别是要建立农村土地规模经营规划制度，此举既可防范农业风险，又可保证我区农产品种类的多样化，还可以有效的防范因农业用地过于集中而导致农产品供应的市场垄断。

　　第二，要建立约束政府行为过度干预的机制。要准确定位政府特别是基层政府在推进土地流转中的角色，各地考核工作不得与土地流转面积挂钩，也不得就此单项工作进行考核评比。

　　第三，理顺农村土流转指导、服务和管理体制。

　　首先，要逐步建立县、乡、村三级土地流转指导服务体系，具体构想是：区级设立农村土地流转信息库；县级农村土地合同管理机构设立土地流转协调机构，建立县级土地流转信息库；乡镇成立土地流转服务中心，村级成立土地流转服务站。

　　其次，要理顺土地流转管理体制。建议在乡镇政府机构增设“农经办公室”，设置不少于三---五人的工作人员，专门承担土地流转管理、农村土地承包管理、土地纠纷调处等工作，纳入乡镇政府管理；县级参照公务员管理，明确事、权、责，并协调统一。

　　4、 制定农村土地流转的优惠政策，鼓励扶持土地流转

　　首先，建立土地流转扶持资金，结合产业扶持政策一并进行。扶持资金的发放对象应是三方面，即对于从事集约化农业生产、实现土地适度规模经营的企业或个人给予经济补贴，以此提高其积极性；对于流转出农地的农户给予一定的补助，扶持其进城创业；对于引导农民流转土地较多、农民增收效果显著的乡镇或行政农村给予适当奖励。

　　其次，创新农村金融特别是担保制度，以解决农民和承包企业融资问题。要切实贯彻落实《中共中央国务院关于２００９年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》精神，努力增强农村金融服务能力。

在加强监管、防范风险的前提下，加快发展多种形式新型农村金融组织和以服务农村为主的地区性中小银行。鼓励和支持金融机构创新农村金融产品和金融服务，大力发展小额信贷和微型金融服务。

加快发展政策性农业保险，扩大试点范围、增加险种；加快建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制，鼓励在农村发展互助合作保险和商业保险业务。

　　第三，实行税收支持政策。需要强调的是，无论何种优惠、支持政策，都应针对我区的农村土地地理位置、灌溉条件等实际情况，在政策性扶持上应当有所侧重，以增加中部干旱地区和南部山区的土地利用价值，促进全区农村经济社会的协调发展。

　　5、为土地流转创造良好的外部环境

　　在发展农业产业化经营、提高农业市场化程度的同时，要建立多层次的农村保障体系。

　　首先，要按照城乡经济一体化的要求，切实加强农村社会保障的制度建设，完善农村最低保障、新型农村合作医疗等保障制度、总结农村低水平社会养老保险试点的经验并逐步完善。

　　其次，发挥政府主导作用，加大财政投入力度。应按中央“大幅度提高土地出让收益和耕地占用税新增收入用于农业的比例”的要求，取之于农，用之于农，安排相当部分的土地出让金和耕地占用税新增收入，用于农村社会保障事业，充实农村社保基金；积极开拓农村社保基金的筹措渠道。

　　第三，加大农村劳动力向城镇转移力度。建立城乡统一的人力资源市场，引导农民有序外出就业，鼓励农民就近实现劳动力转移；放宽城镇和中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民；不断扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，还要尽快制定和实施农民工保险关系转接办法、以及城乡保障制度衔接办法。

　　6、 建立完善农村土地承包经营权流转的司法救济机制

　　随着农村土地流转的推进，不规范流转现象的存在、乡村等社会组织公信力的降低、特别是受金融危机影响，许多农民工会因国家对农业的重视而返乡重耕，不可避免会大量产生农民与土地使用人的纠纷，而农民维权意识的增强、流转案件审理规范的明晰化，土地纠纷通过司法程序寻求解决的可能性大大增加。所以，要通过制度建设完善土地流转纠纷的司法救济。

　　司法救济对于推进农村土地土地流转有明显的积极意义：

　　第一，土地承包经营权流转纠纷司法处理的专业性优势能够在一定程度上增强纠纷处理的公正性；第二，土地流转纠纷司法处理机制的建立将农村集体经济组织、乡镇基层政府等土地流转关系人在土地流转中的行为合法与否置于司法的监督之下，为土地流转当事人的合法权益保护提供了一道屏障；第三，土地流转纠纷司法处理中着重调解的做法提高了纠纷的处理效果。

　　土地流转纠纷司法救济机制的建立和完善，应该着重解决好以下两个问题：

　　一是强化土地流转纠纷司法权。土地流转纠纷虽已被纳入一般的司法渠道，但是在区外的实践中有各种原因妨碍或限制土地流转纠纷司法处理的现象。为避免在我区出现此类现象，要前瞻性的在制度层面上进行创新，强化土地流转纠纷的司法处理。我们建议，一方面通过减免诉讼费用、加大司法援助等降低司法成本，使土地流转纠纷当事人打得起官司；另一方面，加强司法监督，防止司法政府、司法机关随意限制农民的司法选择权，这也是维护法律尊严、坚持法治社会的基本精神之举。

　　二是理顺土地流转纠纷的司法救济与非司法救济的关系。第一，健全调解机制。设立土地纠纷调解机构、培训调解人员，要将矛盾化解在基层；第二，合理设置农村土地流转纠纷仲裁机构，关键是规范其设置、组成、职能和仲裁程序；第三，处理好仲裁与诉讼的关系，建议实行或裁或审的原则。现行有关规定，当事人对仲裁裁决不服的可以再行提起诉讼。这既不利于节约诉讼资源、又有可能导致当事人纠纷的久拖不决，甚至会引发上访，应该改为或裁或审原则，只有在当事人有证据证明仲裁违法的情况下才可以再行诉讼，这也是实现司法对仲裁监督的需要。

　　综上所述，通过法律、生产经营、流转形式、社保体系等一系列制度的不断完善，并依靠社会运转体系多个环节加以配合，我区农村土地流转定会在不断的实践过程中，逐步适应现代农村经济的市场化发展要求，实现从传统农业向现代农业的跨越发展。

 　　课题组成员

　　主持人：芮云风

　　成  员：吴素芳  金磊  钱琳  刘文长  李长德

　　参考资料：

　　1、本文数据均来自课题组的调研

　　2、《中华人民共和国农村土地承包法》、《物权法》、《农业部农村土地承包经营权流转管理办法》（2005年）

　　3、《土地承包经营权流转法律问题研究》左平良著   中南大学出版社

　　4、《国外土地流转交易中政府的职能定位及作用》来源：国土资源部信息中心作者：刘 丽 发布时间：2007.06.13

　　5、《国外土地流转制度的比较和借鉴》作者史志强《东南学术》 2009年第02期

　　6、《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（2008年12月31日）

　　7、《宁夏回族自治区土地管理条例》（2000年11月17日颁布）    

　　8、《平罗县农村土地信用合作社启示录》（宁夏新闻网2008-11-2 ）

　　9、《从法律角度看土地流转》宁夏党校区情研究中心（执笔人芮云风《共产党人》2009第1期