宁夏党校课题组

　　住房问题是重要的民生问题。《中共中央、国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（中发[2010]11号）中提出，保障和改善民生是加快经济发展、促进社会和谐的重要结合点。深入实施西部大开发战略，必须以改善民生为核心，加大保障性安居工程实施力度。
　　银川市作为宁夏回族自治区的首府城市，近年来在打造“两宜”城市的过程中，城市住宅建设持续快速发展，城市居民住房条件总体上有了较大改善，与此同时，房价也一路攀升，从2008年到2009年，银川市房价曾一度连续11个月领涨全国其它城市，居民购房压力日益增大，城市中低收入家庭住房问题日益凸显。只有加大保障性住房建设力度，才能解决中低收入群体的住房困难，落实西部大开发战略以改善民生为核心的基本精神。
　　一、银川市保障性住房建设的基本情况
　　（一）当前银川市保障性住房政策体系
经过多年的实践，银川市目前已形成了以限价商品房、经济适用住房（含集资、合作建房）、经济租赁房（公共租赁住房）、廉租住房四个层次为主要保障方式的住房保障体系，在逐步解决中低收入住房困难家庭的住房需求，改善城市住房困难群体的居住条件方面发挥了一定的作用（见表1）。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　表1银川市住房保障体系基本框架

　　（二）银川市保障性住房建设情况
　　截至2010年9月，银川市已享受廉租住房保障的家庭为10223户，正在实际保障的为9043户；共开工建设经济适用住房364.67万平方米，已竣工340.73万平方米，改善了4万余户低收入家庭的住房困难。改建、新建外来务工人员公寓97套，外来创业者公寓130套。计划到2012年，对19000户城市低收入住房困难家庭实施廉租住房保障，对其中15000户进行实物配租保障，在西部地区率先实现应保尽保。
　　二、银川市保障性住房建设中存在的主要问题
　　（一）保障性住房建设供需矛盾突出
　　自1995年——2009年的15年间，银川市竣工经济适用住房294.86万平方米，除拆迁安置用房和单位集资建房外，向社会公开销售的住房仅为124.24万平方米，按户均70平方米计算，只有1100余套。而自2003年实行经济适用住房购买资格审核制度以来，每年向社会公开销售的经济适用住房缺口量为11万平方米，每年有1500户家庭无经济适用住房可供购买。在廉租住房保障中，申请实物配租的比例占总量的90%，而实际工作中以发放廉租住房租赁补贴形式进行住房保障的占90%。2009年，银川市经济适用住房投资2.8亿元，同比增长22.2%,但增幅同比则下降了93.69个百分点,经济适用住房投资占当年住宅投资比重仅为4.4%。2010年上半年，银川市开工建设经济适用住房10.95万平方米，仅仅完成计划任务的27%。2010年上半年，银川市开工建设廉租房1380套，占计划的46%，没有完成“时间过半任务过半”的要求。
　　（二）住房保障体系不完善，政策不配套
　　目前，银川市住房保障对象主要是具有城市户籍的双困家庭，即满足低收入条件同时人均住房面积低于15平方米的家庭。这造成了两个方面的实际问题：一方面，列入保障对象的家庭由于多种原因无经济条件购买经济适用住房；另一方面，一些无法通过市场供应解决住房问题的家庭由于资格所限又不能进入经济适用房保障范围。例如 “五里湖畔”经济适用住房小区一期推出销售的336套经济适用住房，开盘半年后共签订合同163套。由此可见，银川市住房保障体系中还缺少为低收入住房困难家庭提供可出租的房源，即经济租赁住房（公共租赁住房）。由于房屋租赁市场中能够提供的可出租的中小户型住房较少，造成保障对象拿到补贴资金也难以租到合适的住房，住房补贴多用于改善生活条件，使住房保障制度难以达到实际成效。
　　（三）家庭收入的确定，成为住房保障工作的难点
　　目前，银川市对申请住房保障家庭的住房情况审核主要通过银川市房屋产权交易系统、银川市公有住房房改管理系统和银川市直管公房管理系统查询确定申请人是否购买过商品房、房改房、是否租住直管公房等住房情况。通过上述工作基本能确定申请家庭的住房情况。但是，由于我国没有建立个人信用制度和个人收入申报机制，确定申请家庭的收入情况主要由家庭所在的社区居委会审核。但对居民的“隐形”收入没法统计，而且，即使确定家庭收入属低收入家庭后，还存在监督成本过高的问题。并且，由于审定住房保障对象的失误，会导致住房保障政策不能体现公平，形成新的社会矛盾。据笔者向有关有部门了解，银川市保障性住房在分配过程中，存在低收入群体申请概率低和不符合条件依旧申请到保障性住房等不公平现象。
　　（四）住房保障退出机制难以形成，有限的住房保障资金不能发挥最大的效益
　　目前，廉租住房管理由住房保障局下属住房保障中心管理。廉租住房保障方式主要是发放廉租住房补贴和实物分配廉租住房两种。对于不符合廉租保障条件的家庭，停止发放补贴可以建立较好的退出方式，但是，对于实物配租的家庭，退出廉租住房则难以实现。提高租金标准，若廉租户不愿交纳，政府也难以采取强制措施收回房屋或收取市场租金。这就造成了有限的住房保障资金和房源不能最大限度的发挥效益，形成低收入家庭又开始新一轮的住房福利分配。
　　（五）各类住房保障方式申请审核程序不统一，对住房保障管理部门缺乏社会监督
按相关规定，银川市廉租住房保障申请由申请人提供相关资料到辖区住房保障部门审核。经济适用住房购买资格审核由申请人提供相关资料到市政府政务大厅申请，转由市住房制度改革办公室审核。住房保障管理制度明显缺乏统一规范的管理模式。另外，住房保障部门统管住房保障的全过程，缺少监督机制，难以确保公平、公正、公开的落实住房保障政策。
　　三、加快银川市保障性住房建设的对策
　　（一）强化政府职能，突出政府在保障性住房建设中的主体地位
　　第一，建立保障性住房的规划计划制度，将住房保障规划和年度计划纳入同级国民经济和社会发展规划及年度计划，并与城乡规划、土地利用总体规划、住宅建设规划相衔接。规划必须明确规划期内的保障目标、总体要求、住房来源、土地和资金安排、规划实施机制等内容。年度计划应当明确计划年度内的土地供应和资金使用安排、住房数量、结构和区域分布、货币补贴额度、保障对象的范围等具体内容。
　　第二，健全住房保障工作机构，调整充实人员，落实工作经费。在重点加强规划、监管机构建设过程中,设立专门的实施和运营机构，其职责包括保障标准制度、规划、招投标、组织建设、准入退出管理、日常运行管理等。
　　第三，完善监督考核体系。成立专门的城市住房保障监督机构对全环节进行监督，监管机构工作任务既包括接收各种投诉，化解、处理保障性住房纠纷，也包括检查保障性住房建设任务落实情况，政策执行效果，尤其是加强对各种违法行为的处理。此外，作为住房保障的主体，市政府应当就基本住房保障工作实施情况，定期向同级人大常委会作专门专项报告，接受人大监督；及时向社会公示有关信息，开设网络、信箱等投诉平台，接受社会监督。第四，建立符合实际、科学合理的基本住房保障考核指标体系，加大层级政府考核办度，并将基本住房保障实施情况列入政绩考核体系。
　　（二）政府主导，企业和其它社会力量参与，促进保障性住房开发和建设的多样化
目前银川市的保障性住房的供给完全由政府实施，造成建设资金长期失血，因此，政府应该给予企业在土地、税收上的优惠，吸引更多的房地产商能够参加到保障性住房建设中来，有效解决目前中低收入群体的住房保障压力。
　　我们建议，银川市可以借鉴发达国家保障性住房的供给模式，在政府政策法规的指引和激励下,吸纳私营企业和非盈利组织广泛介入，以促进保障性住房的开发建设和多样化。在政府政策法规的指引和激励下,吸纳私营企业和非盈利组织广泛介入，以促进保障性住房的开发建设和多样化。比如为私营机构提供低息贷,鼓励他们兴建低于市场租金的租赁房；为开发商兴建租赁房提供还贷利率1%的补贴，政府对租金水平进行管治；鼓励兴建面向中等收入群体的租赁房和多户租赁房,鼓励旧城翻修改造存量租赁房,鼓励为老年人、伤残人士兴建带有医疗康复设施的租赁住房等政策。
此外，鉴于目前银川市租赁性住房供给不足，应对经济适用房政策进行适当调整，变经济适用房“只售不租”为租赁房或“租售并举”，提高可租赁房的比重，扩大可出租的对象。这不仅是为了保障经济适用房经济上的可持续性，更有利于培育 “先租后买，先小后大，以旧换新，逐步升级”的梯度消费、理性消费模式。
　　（三）创新投融资模式，拓宽保障性住房建设资金渠道
　　根据银川市的实际情况，建立由财政、住房公积金和社保基金共同投资的公共住房投资公司，为保障性住房提供长期稳定的融资渠道。我们认为，以公共住房投资公司为平台，创新保障性住房投融资体制，开辟公共租赁住房的投资来源，增加小户型房源供应，可以较好地处理长期困扰保障性住房建设中的“补人头和补砖头”问题。公共住房投资公司提供“砖头”，财政资金(包括土地出让净收益等)主要负责发补贴、“补人头”。同时，发行企业债券以及保障性住房信托投资基金，并允许社会投资，多渠道筹集保障性住房资金，可以大大减轻当期财政压力，大大加快住房保障工作进程。公司作为政府从事住房保障的机构，给予免征各项税费的优惠，以降低运作成本和住房租金。公司按照现代企业制度要求建立，实行市场化运作，主要投资小户型的公共租赁住房。
　　（四）建立有效的保障性住房退出机制
　　首先，对所有保障性住房严格控制其套型建筑面积为中小户型住房，从源头上确保保障性住房解决中低收入家庭的住房困难，避免保障性住房成为享受性住房。
　　其次，建立保障性住房动态巡查管理工作制度。建立完善的住房保障管理系统，与各市房屋产权交易系统及公房租赁系统联网，自动识别住房保障对象，及时发现保障对象家庭住房情况变化。定期检查保障对象家庭收入情况，对不符合保障条件的家庭按规定退出保障。
　　第三，积极探索住房保障新形式，方便退出机制的建立。一种是对公共租赁住房（经济租赁住房）和实物配租的廉租住房采用契约管理方式，确定住房保障期限最低1年，最长3年，超过约定期限自动停止保障，需继续保障的家庭重新进入审批程序，经审核符合保障条件的再进行保障。第二种是将目前保障性住房由政府管理改为由企业管理，保障对象与管理单位签订租赁协议，保障对象不符合保障条件后，由管理企业采取解除住房保障租赁协议、提高房租标准等方式使保障对象退出保障范围。第三种是在保障性住房租金价格上改变统一租金的方式，尝试根据承租家庭收入情况确定廉租住房租金标准。即承租廉租住房的租金标准按占家庭总收入15%收取，申请住房保障家庭可考虑承受能力是否申请廉租住房保障，为保障对象自觉退出设置前提条件。
　　（五）加快住房公积金向政策性金融的转变
遵循 “国家目标、政府信用和市场化运作”模式，将公积金管理中心改组为政策性住房合作银行，获取银行或非银行金融机构的牌照，完善法人治理结构，健全监督管理机制、绩效考核机制，并在政策允许的范围内，从事与住房保障相关的政策性住房金融业务，扩大其资金来源和使用范围，使之真正成为政府实施住房保障政策的金融工具。

　　课题主持人：高兰芳
　　课题组成员：朱丽燕、宋克玉、董俭堂、芦建红